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CAMBIO EN LOS PLAZOS DE LA INICIATIVA POPULAR NORMATIVA: UN AVANCE PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA


CONTEXTO:


La iniciativa popular normativa es un mecanismo de participación que permite que los ciudadanos puedan presentar proyectos normativos ante el órgano legislativo nacional o seccional, y que permite que cualquier persona pueda asumir un rol proponente para la incidencia en la toma de decisiones en la esfera política


PROCEDIMIENTO


La iniciativa popular normativa debe seguir con el siguiente procedimiento: 1) Presentación de la iniciativa con el 0,25 e firmas de respaldo de personas inscritas en el padrón electoral de la jurisdicción (nacional o local) donde se presentará, 2) Verificación de aspectos formales de la iniciativa y admisión a trámite por parte de comisión especial conformada por el órgano con competencia normativa, 3) Autenticación de firmas presentadas por parte del CNE y notificación al órgano con competencia legislativa para que inicie su tratamiento, 4) Los 180 días para tratar la iniciativa, donde existe una contraposición entre lo contemplado en la Constitución y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social, 5) Su aprobación o rechazo.


En un fallo reciente, la Corte Constitucional ha clarificado los plazos de tratamiento de la iniciativa popular normativa en los órganos legislativos.


CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL VS. GAD MANTA


Dentro del caso No. 38-14-AN de 4 de marzo de 2020, el pleno de la Corte Constitucional analiza la acción de incumplimiento en contra del GAD de Manta, interpuesto por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, por no acatar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y declara la inconstitucionalidad de la frase “empezar a” contemplada en el segundo inciso del referido artículo.


DETALLES DEL CASO


El 2 de abril de 2013 el GAD de Manta emite resolución de admisión a trámite de la iniciativa popular normativa del proyecto de Ordenanza Derogatoria a la Ordenanza que Establece las Zonas Urbanas, Urbanizables (Expansión Urbana Inmediata y Mediata) No Urbanizable; y el Plan General de Usos y Ocupación de Suelos “PUOS-M” en la jurisdicción del cantón Manta.


Tras la verificación de firmas por parte del Consejo Nacional Electoral, el 8 de julio de 2012 notifica al GAD de Manta para que proceda con el trámite de ley, de conformidad con el artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana.


El Procurador de la Comisión Promotora de la Iniciativa popular normativa, denuncia ante el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el incumplimiento del GAD del mecanismo de participación ciudadana. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social presenta la acción de incumplimiento el 15 de octubre de 2014. El Juez constitucional Francisco Butiña Martínez avocó conocimiento del proceso el 17 de mayo de 2018 y la audiencia de Pleno se realizó el 7 de agosto de 2018.


Con la posesión de los nuevos jueces constitucionales, el 9 de julio de 2019 tras el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional, la sustanciación del caso recae sobre la jueza Karla Andrade Quevedo.


PRETENSIÓN DEL CASO


El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social solicitó se declare el incumplimiento del segundo inciso del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y que el GAD de Manta proceda con la publicación en la Gaceta Oficial y en el dominio web la Ordenanza presentada por la comisión promotora de la iniciativa popular normativa.


Ante la acción de incumplimiento presentada, el GAD de Manta presenta dentro del proceso la Resolución Administrativa No. 001, de 30 de mayo, donde resuelve publicar en la Gaceta oficial y en el dominio web del Municipio la Ordenanza propuesta mediante iniciativa popular normativa.


PROBLEMAS JURÍDICOS ANALIZADOS

¿El inciso segundo del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana contiene una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible?


La Corte en su análisis determina que “la obligación es clara debido a que el GAD de Manta, órgano con potestad normativa, es la entidad obligada; es expresa, por cuanto la norma de la ley en estudio indica de manera escrita cuál es el mandato a cumplir, el plazo y cómo se debe ejecutar, y es exigible ya que los ciudadanos [..] pueden reclamar su cumplimiento”


¿El GAD de Manta incumplió el inciso segundo del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana?


Debido al tiempo transcurrido entre la presentación de la acción, la audiencia de pleno, y la presentación de los descargos por parte del GAD de Manta, se evidencia que la Ordenanza ya fue publicada, y por tanto, se desprende que no existe incumplimiento en la actualidad -aunque sí lo hubo en su momento-.


CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD


Fundamentado en el artículo 436 numeral 3 de la Constitución que faculta a la Corte Constitucional a “declarar la inconstitucionalidad de normas conexas cuando en los casos sometidos a su conocimiento concluya que una o varias de ellas son contrarias a la Constitución”, se realiza un análisis de lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución y el artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana que pretenda garantizar la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico.


¿Se contrapone el artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana a 103 de la Constitución?


Constitución


"Art. 103.- La iniciativa popular normativa se ejercerá para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa. Deberá contar con el respaldo de un número no inferior al cero punto veinte y cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspondiente.


Quienes propongan la iniciativa popular participarán, mediante representantes, en el debate del proyecto en el órgano correspondiente, que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta; si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia. ()"


Ley Orgánica de Participación Ciudadana


"Art. 10.- Tramitación de la iniciativa popular normativa.- El Consejo Nacional Electoral, una vez notificado con la admisión a trámite de una iniciativa popular normativa, procederá a autenticar y verificar las firmas; cumplido este requisito, el Consejo Nacional Electoral notificará al órgano con competencia normativa para que éste, a su vez, inicie el trámite obligatorio para garantizar la participación directa y efectiva de las promotoras y los promotores en el debate del proyecto normativo.

El órgano con competencia normativa deberá empezar a tratar la iniciativa popular normativa, en el plazo máximo de ciento ochenta días, contados desde la fecha en la que fue notificado por el Consejo Nacional Electoral; si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia de conformidad con la Constitución."


La Corte considera que la Constitución contempla en el artículo 103 que, dentro del plazo de 180 días, la iniciativa popular normativa debe ser tratada, discutida y aprobada o archivada por el órgano con competencia legislativa. Mientras que lo norma contemplada en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana contempla que la iniciativa popular normativa se “deberá empezar a tratar”, lo cual puede retardar y menoscabar el ejercicio del derecho de participación ciudadana e inclusive ampliar los plazos de discusión.


En este sentido, en su decisión, resuelve 2 aspectos importantes: 1) Desestima la acción de incumplimiento, y 2) Declara la inconstitucionalidad de la frase “empezar a” de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, quedando el artículo segundo inciso del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana de la siguiente manera:


“El órgano con competencia normativa deberá tratar la iniciativa popular normativa, en el plazo máximo de ciento ochenta días, contados desde la fecha en la que fue notificado por el Consejo Nacional Electoral; si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia de conformidad con la Constitución.”


CONCLUSIONES


En cuanto a la desestimación de la acción de incumplimiento, esta se produce debido al cumplimiento de la publicación en la Gaceta Oficial del GAD de la Ordenanza planteada por bajo el mecanismo de democracia directa denominado “iniciativa popular normativa”. Es decir, en un inicio existió el incumplimiento y fue subsanado posteriormente. A pesar de aquello, cabe apuntar que el GAD incumplió el tratamiento de la Ordenanza propuesta, lo cual implica la omisión de su principal competencia: legislar.


Respecto a la inconstitucionalidad de la frase “empezar a” del inciso segundo del artículo 10 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, es una acertada decisión del Pleno de la Corte Constitucional y representa un aporte para el desarrollo y ejercicio efectivo de los mecanismos de participación ciudadana, que pueden ser menoscabados por las autoridades legislativas de la Asamblea Nacional o de los GAD.


La práctica legislativa retardaba el tratamiento de estas iniciativas, iniciando el tratamiento días antes de fenecer el plazo de 180 días, lo cual vulneraba el legítimo derecho ciudadano de presentar iniciativas normativas. De ahora en adelante, los órganos con competencia normativa deberán discutir y aprobar o rechazar dentro de los 180 días, caso contrario deberá ser publicada tal y como fue presentada.


OTROS CASOS:


Años atrás la COPISA presentó una iniciativa popular normativa sobre la Ley de Tierras y Territorial Ancestrales, la cual no siguió el procedimiento de discusión contemplado en el ordenamiento jurídico nacional, y fue “fusionada” con 4 proyectos que se encontraban en la Comisión de Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero” mediante resolución.


De la misma manera, la Iniciativa Popular Normativa para prohibir los espectáculos taurinos en Quito, en la cual el tratamiento por parte del Concejo Metropolitano de Quito derivó en acciones por parte de los promotores de la iniciativa popular normativa.


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